9. Politische Rahmenbedingungen zur Zielerreichung anpassen

Fehlende Kompetenz in den Kommunen

Für die Umsetzung der Ziele im Breitbandausbau sollten die Rahmenbedingungen für Kommunen und Betreiber an die heutige Realität angepasst werden. Zu den Realitäten gehört, dass sich nur in sehr begrenztem Umfang Erfahrung und Kompetenz zum Breitbandausbau in den öffentlichen Verwaltungen findet. Die vorliegenden Gegebenheiten sind oft von Kommune zu Kommune unterschiedlich und die Wege zur Realisierung ebenfalls. Die fehlende Kompetenz in den Kommunen ist nicht verwunderlich, denn die Beschäftigung mit Breitbandtechniken gehört nicht zu den üblichen Aufgaben einer Kommunalverwaltung. Zudem steht die Beschäftigung mit Kommunikationsthemen nur einmal in mehreren Jahrzehnten an, sodass es nur in Ausnahmefällen lohnt, eigene Kompetenz in einem hoch dynamischen Markt mit kurzen Änderungszyklen aufzubauen.

Politisch gesetzte Rahmenbedingungen

Neben den notwendigen Aktivitäten der Netzbetreiber zum Ausbau der Breitbandnetze kann auch die Politik die Rahmenbedingungen so setzen, dass der Ausbau zukunftsorientiert erfolgen kann. Dabei ist zu beachten, dass Breitband letztlich eine Infrastrukturaufgabe darstellt (selbst wenn der Breitbandanschluss kein Universaldienst im Sinne der Daseinsvorsorge ist), die vergleichbar ist mit der Aufgabe, Verkehrswege zu schaffen und zu unterhalten. Genau wie es ein abgestimmtes Verkehrskonzept geben sollte, bei dem Autobahnen Abfahrten brauchen, die mit Bundesstraßen verbunden sind. Im Breitbandbereich fehlt in den schlecht versorgten Regionen das Pendant zu Bundes- und Landstraßen. So kommt man bildlich gesprochen in diesen Fällen über nicht geteerte Feldwege von der Autobahn in die Ortschaften.

9.1 Entbürokratisierung der Förderanträge

Unangemessen hoher Aufwand

Der Aufwand zur Erstellung eines Förderantrags ist für die Kommunen unverhältnismäßig hoch und bedingt, dass oft externe Hilfe hinzugezogen werden muss. Zur Erlangung von Fördermitteln ist es sicher notwendig, ein Marktversagen nachzuweisen und hierzu mit den verschiedenen Netzbetreibern zu verhandeln. Warum allerdings bei einer nicht vorhandenen Versorgung oder einer Unterversorgung der tatsächliche Bedarf aufwendig nachgewiesen werden muss, erschließt sich nur schwer. Über 50% aller Haushalte in Deutschland nutzen bereits Breitbandanschlüsse. So kann man allein durch statistische Analogien eine Potenzialabschätzung für schlecht versorgte Gebiete vornehmen. Die geforderte Befragung getrennt nach Privathaushalten und Unternehmen bedeutet einen Mehraufwand und weckt Erwartungen an die Verwaltung, die nicht immer zeitnah befriedigt werden können. Die Netzbetreiber wiederum werden ihre eigenen Wirtschaftlichkeitsanalysen kaum auf einer unverbindlichen Befragungsaktion aufbauen. Die Ergebnisse der Befragung haben außer für den Förderantrag daher kaum eine Relevanz. Auf den Nachweis des vorhandenen Bedarfs sollte daher ersatzlos verzichtet werden.

Optimierung der Netzstrukturen

Wichtig und unverzichtbar sind dagegen die Gespräche mit den verschiedenen Netzbetreibern und die Entwicklung eines Konzeptes, das eine Optimierung der Netzstrukturen auch unter Verknüpfung unterschiedlicher Techniken vorsieht. Ein Schwerpunkt sollte sicherlich die Prüfung von Alternativen zu verlorenen Zuschüssen (als Wirtschaftlichkeitslücke) darstellen. Mit dem Aufbau von Leerrohrsystemen oder anderen passiven Infrastrukturkomponenten kann einerseits die Wirtschaftlichkeitslücke reduziert und andererseits nachhaltig Anlagevermögen aufgebaut werden. Wird die Förderhöhe gespreizt und für die Zahlungen einer Wirtschaftlichkeitslücke abgesenkt, so könnte der Aufbau eigener passiver Infrastrukturkomponenten (insbesondere Leerrohre) mit höheren Quoten bzw. auch in den heute nach der 1-MBit/s-Definition nicht unterversorgten Regionen gefördert werden.

Kommunen außerhalb der ländlichen Kulisse

Dabei ist zu fragen, warum Kommunen, die nicht der ländlichen Kulisse zuzurechnen sind, wohl aber unter einer Breitbandunterversorgung leiden, heute von einer Förderung (mit Ausnahme von Mitteln aus dem Konjunkturpaket II) ausgenommen sind. Da die finanzielle Lage dieser Kommunen auch nicht unbedingt besser ist als diejenige von Kommunen im rein ländlichen Raum, entsteht hier eine nicht gerechtfertigte Benachteiligung. Grundsätzlich sollten die Aktivitäten in Verbindung mit der Breitbandentwicklung vermutlich in einer Zuständigkeit gebündelt werden und hierfür bietet das Wirtschaftsressort engere Bezüge als die Ministerien für die Entwicklung des ländlichen Raumes. Dies hätte den weiteren Vorteil, dass hier nicht nur der Netzausbau behandelt werden könnte, sondern auch die Entwicklung von Breitbandanwendungen.

9.2 Forderung nach Ausbaukonzepten von 2 auf 50 MBit/s

Zukunftssichere Bandbreite

Mit 2 MBit/s können zwar schon viele Anwendungen im Internet genutzt werden, eine wirklich zukunftssichere Bandbreite ist es nicht mehr. Derzeit gelten 16 MBit/s als eine gängige Bandbreite. Daher sollte eine Förderung für einen Anbieter nur noch dann gewährt werden, wenn ein verbindliches Ausbaukonzept hin zu höheren Bandbreiten von aus heutiger Sicht 50 MBit/s über einen Zeitraum bis 2014 garantiert wird. Ist aufgrund der Bevölkerungsstruktur oder der erforderlichen Kosten ein unmittelbarer Ausbau auf 50 MBit/s nicht sinnvoll oder wirtschaftlich nicht vertretbar, so sollten Phasen definiert werden, die über einen Einstieg mit 2 MBit/s und Meilensteine zu dem gesetzten Ziel führen. Auf diesem Wege kann eine „Verschwendung“ öffentlicher Mittel für eine Investition in eine technische Sackgasse vermieden werden.

LTE als Alternative

Eine solche Vorgehensweise ist auch für den dünner besiedelten Raum vorstellbar. Zwar wird in solchen Strukturen der Aufbau von Glasfasernetzen über einen längeren Zeitraum unwirtschaftlich sein, aber eine Funklösung z.B. auf der Basis des Mobilfunkstandards LTE könnte eine sinnvolle Alternative darstellen.

DSL via Satellit

Für abgelegene Einzelgehöfte ist der Aufbau einer Breitbandinfrastruktur vermutlich auch mittelfristig unwirtschaftlich. In diesen Fällen ist DSL via Satellit eine mögliche Lösung; selbst unter der Einschränkung, dass die Bandbreite deutlich unter der Grenze von 50 MBit/s bleibt.

9.3 Aufbau von regionalen Breitbandnetzen auf Kreisebene stärken

Mindest-Netzgröße

Breitbandzugangsnetze sollten für alle interessierten Netzbetreiber und Diensteanbieter zugänglich sein, wie es auch in der Breitbandstrategie richtigerweise als Open-Access-Netz gefordert wird. Ein Open-Access-Netz braucht aber eine Mindestgröße, um wirtschaftlich betrieben werden zu können. Einzelne heute unterversorgte Ortschaften erfüllen diese Voraussetzungen in der Regel nicht. Wird der Betrachtungsansatz größer gewählt, z.B. auf Kreisebene, so ergeben sich durchaus tragfähige Geschäftsmodelle.

Akteure

Die erforderlichen regionalen Betreibergesellschaften benötigen selbst keine große Organisation und auch keine größeren Marketing-Budgets. Diese Organisationen haben vielmehr den Geschäftszweck, ein eigenes Glasfasernetz aufzubauen und zu betreiben, das von den nationalen Backbone-Netzen bis zu den einzelnen Kabelverzweigern in den Ortschaften reicht. Den Ausbau der Übertragungstechnik in den Kabelverzweigern übernehmen bei diesem Modell die Anschlussnetzbetreiber. Nutzen mehrere Anschlussnetzbetreiber das regionale Zugangsnetz, dann können durchaus auch unterschiedliche Übertragungstechniken zum Einsatz kommen. Die Vermarktung erfolgt mit Teilnehmer-Anschlussnetzbetreibern wie die Deutsche Telekom, Vodafone/Arcor, Versatel oder regionalen Netzbetreibern, die ihrerseits das Geschäft mit dem Verbraucher auf eigene Rechnung betreiben. Sofern Kommunen oder Kreise Gesellschafter solcher regionaler Netzbetreiber sind (z.B. im Rahmen eines PPP), ist das unmittelbare Geschäft mit Verbrauchern auch rechtlich untersagt. Selbst wenn es diese Beschränkung nicht gäbe, wäre es unternehmerisch wohl nur in Ausnahmefällen sinnvoll, die Vertriebsleistung und die Kundenbetreuung der bestehenden Betreiber nicht zu nutzen.

Regionale Betreiber

Regionale Betreibergesellschaften ermöglichen einen Wettbewerb zwischen verschiedenen Anbietern in den einzelnen Kommunen und Ortschaften und vermeiden den teuren Aufbau von parallelen Infrastrukturen bzw. wirken einem Fernbleiben von Wettbewerbern entgegen, wenn bereits ein anderer Betreiber in der Region tätig ist. Dabei vermeiden sie durch eine Komplett-Planung für die Region die Entstehung von Insellösungen in einzelnen Ortschaften, die sich später nur schwer in ein Gesamtkonzept integrieren lassen. Zudem können die Betreibergesellschaften ein Nukleus für den späteren Ausbau des Netzes in Richtung von FTTH-Anschlüssen sein. Solche Ansätze haben das Potenzial, auch über das mittelfristige Ziel von Anschlüssen mit 50 MBit/s hinaus zukunftssicher zu sein. Es bietet sich an, regionale Betreibergesellschaften in Form von Private Public Partnerships (PPPs) zwischen Kreisen und Kommunen auf der einen Seite und technischen Dienstleistern auf der anderen Seite zu organisieren, um eine effiziente Lösung zu erreichen.

Hindernisse

Ein Hindernis auf dem Weg zur Umsetzung sind oft einerseits die Einigung im Kreistag und zum anderen die Finanzierung über eine Kreisumlage. Eine auf einzelne unterversorgte Ortschaften ausgerichtete Förderung ist bei der Umsetzung nur bedingt hilfreich. Sinnvoller wäre eine Finanzierung der Betreibergesellschaft aus Fördermitteln auf der Basis des entwickelten Geschäftsplans. Durch die mit dem Netzaufbau verbundenen Tiefbauarbeiten entstehen meistens hohe Vorlaufkosten und ein Payback stellt sich in der Regel erst nach fünf bis sieben Jahren ein. Für interessierte Kreise würde eine Förderung bei den Kosten zur Verlegung von Leerrohren und zur Errichtung anderer passiver Netzkomponenten die Umsetzung erheblich erleichtern. Da gleichzeitig keine Förderung von Einzelmaßnahmen in den unterversorgten Ortschaften mehr erforderlich wird, dürfte es kaum zu einer Erhöhung des Fördervolumens kommen.

Erste Kreise sind bereits in fortgeschrittenen Überlegungen für den Aufbau von regionalen Betreibern oder auch in der Umsetzungsphase. Allerdings handelt es sich bislang um wenige vereinzelte Kreise und zum anderen entwickelt sich die Umsetzung anscheinend eher schwerfällig.

9.4 Bedeutung von Modellprojekten für den Infrastrukturaufbau

Entwicklung innovativer Anwendungen

Zu den Modellprojekten sollten nicht nur solche für den Ausbau der Breitbandnetze gehören, sondern auch solche zur Entwicklung von innovativen Breitbandanwendungen. Zwar wächst der Bedarf nach Bandbreite bedingt durch wachsende Nutzerzahlen und eine steigende Intensität in der Nutzung stetig weiter. Zusätzlicher Nutzen für Unternehmen und Gesellschaft entsteht allerdings erst durch die Entwicklung und die Einführung von Anwendungen. Dabei gibt es keinen gesellschaftlich oder wirtschaftlich relevanten Bereich, der nicht durch Breitbandanwendungen verbessert werden kann. Beispiele sind Bildungsplattformen für die schulische und berufliche Aus- und Weiterbildung (Distance Education), Telemedizin-Anwendungen (E-Health), Lösungen für den Bereich der Pflege zu Hause (Home Health Care), Smart-Grid-Anwendungen für die Optimierung der Energieerzeugung und -verteilung. Viele der möglichen Anwendungen kommen der Allgemeinheit zugute und sollten entsprechend gefördert werden. Rein privatwirtschaftliche Lösungen entstehen dagegen in der Regel auch ohne die Förderung durch ein Kompetenzzentrum. Anders sieht dies allerdings für solche Lösungen aus, die die Effizienz in der Verwaltung und das Zusammenwirken von Verwaltungen mit Bürgern und Unternehmen betreffen. Die Entwicklung hierfür geeigneter E-Government-Anwendungen kann durchaus im Interesse der Allgemeinheit liegen und mittelfristig bei der Senkung der Kosten helfen.

Schutz- und Urheberrechte

Die Entwicklung von Anwendungen wirft neben den rein technischen Herausforderungen und der Akzeptanz durch die Nutzer weitere Fragestellungen auf, die durch ein bundesweit agierendes Kompetenzzentrum unterstützt werden könnten. Dies trifft die Aspekte der Rechteverwertung (Intellectual Property Rights, IPR), die gerade bei gemeinsamen Entwicklungsvorhaben mehrerer Partner gelegentlich zu wenig Beachtung finden, sich nach einer erfolgreichen Entwicklung aber als kritischer Erfolgsfaktor für die Umsetzung erweisen können. Dies trifft umso eher zu, wenn ungleiche Partner wie Konzerne und mittelständische Unternehmen zusammenwirken. Neben den IPRs ist bereits früh bei der Planung von neuen Anwendungen ein Geschäftsmodell zu entwickeln, in dem die Beiträge der Partner bewertet, gegebenenfalls Lücken identifiziert und die Wirtschaftlichkeit ermittelt werden. Die Entwicklung von Breitbandanwendungen sollte nicht von technischen Möglichkeiten ausgehen, sondern von einem konkreten Bedarf und einem quantifizierbaren Nutzen der potenziellen Käufer.

Beispiel T-City

Als erfolgreich für die Entwicklung neuer Breitbandanwendungen hat sich das PPP-Modell am Beispiel des von der Deutschen Telekom initiierten Projekts „T-City“ – zum Aufbau und Betrieb einer telekommunikationstechnischen Hochleistungsinfrastruktur – in Friedrichshafen erwiesen, wenn interessierte Anwenderorganisationen zusammen mit Herstellern Spezifikationen entwickeln und die Risiken der Umsetzung teilen.

Breitbandanwendungen sind grundsätzlich in allen Lebenslagen sinnvoll nutzbar. Die Wirtschaft hat die Vorteile schon längst erkannt und setzt eine Reihe von Breitbandanwendungen erfolgreich um, z.B. für E-Commerce oder E-Collaboration. Ähnlich wie beim Breitbandausbau sind die Investitionen oft zu hoch für einzelne Institutionen und die Technik komplex. Darüber hinaus ist das Anfangsrisiko einer Neuentwicklung in der Regel hoch und der Aufbau von Pilotanwendungen aufwendig.

1. Wachsender „Breitband-Hunger“
2. Breitbandausbau erfolgt nicht als Selbstzweck
3. Problemfall regionale Zugangsnetze
4. Ablauf eines Breitbandprojektes im ländlichen Raum
5. Ziele und Realität beim Breitbandausbau klaffen auseinander
6. Förderung heute auf „schmalbandigen“ Breitbandausbau begrenzt
7. Techniken für eine zukunftssichere Breitbandversorgung
8. Breitbandausbau in der Fläche braucht neue Geschäftsmodelle
9. Politische Rahmenbedingungen zur Zielerreichung anpassen
10. T-City als Beispiel für Veränderungen durch Breitbandanwendungen
11. Fazit

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